日期：2025-07-30 04:22:46
陆铭（上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长）
近年来，中央在区域和城市发展的政策文件中持续强调尊重发展规律和客观规律的重要性。唯有如此，方能正确指导实践、避免资源低效利用。本文仅依据研究谈几点理论思考。
首先，中国城市发展进入稳定期了吗？对此问题，土地和人口需区别看待。
土地方面，中国过去呈现土地城市化（即城市面积扩张）非常快而人口城市化相对滞后的特点。因此，所谓城市发展进入稳定期，主要指土地城市化趋于稳定。即便如此，地区间、城市间仍需进行建设用地再配置，以提高利用效率并顺应人口流动方向。优势地区因人口持续增长，需保障土地供应；同时城市内部也需优化土地功能间配置，例如城市闲置商业服务业用地与住宅用地相对不足并存，需要作出结构调整。此过程应更多发挥市场机制作用，以土地市场价格为指引盘活资源，破除传统体制（如土地用途变更困难）对再配置的制约。资本市场也应在建设用地跨地区再配置和土地功能转换中发挥积极作用，基于土地用途变更产生的价值增量来进行融资。
人口方面，需准确把握城市化速度是否进入稳定期。城市化速度主要取决于三个关键因素。首先是经济增长速度，保持中速增长必然要求农村农业人口向城市转移，以保持二、三产业劳动力进一步增长。其次是制度因素，现行土地与户籍制度仍阻碍城市化速度。中央城市工作会议重申要继续推进外来人口市民化，随着相关制度改革，人口城市化速度未必放缓。再者是农村人口结构，当前农村拥有大量60岁以上老龄人口，未来二十年，这部分人口将自然衰减，而年轻一代不会等比例地补充农业和农村人口，这也将体现为城市化率持续上升。此现象类似上世纪90年代后的日本，因农村老龄人口自然衰减导致城市化再次加速。因此，不宜简单套用欧美发达国家“城市化先加速后放缓”的模式指导中国实践。
此外，随着城市化水平持续提升，人口也持续从小城市向大城市集聚。近两年中国人口增长出现下降且趋势可能持续，但不可据此断言人口集聚进程结束。参照日本，其人口负增长多年，却仍向东京都及东京都市圈集中，且此过程中地区间人均GDP差距反而缩小。
其次，发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用。从国际循环看，中国过去依赖投资和各类生产要素压低价格来拉动制造业，同时依赖出口消化产能，这一模式已难以为继。未来制造业需依托城市（尤其大城市）创新赋能——除科技外，研发、设计、金融、贸易等生产性服务业均至关重要。我们中国发展研究院所著的《创新之城》显示，创新在一个国家内的集中度通常超越人口集中度，大城市需在引领创新上发挥核心作用。面向未来，部分服务业还需加大开放力度，大城市将成为开放前沿。
同时，中国当前消费占GDP比重需要逐步提高，而消费中，服务消费比重将随着人们收入和消费的逐步提高而提高。伴随这一趋势，大城市在依赖人口规模、密度和流量的新兴服务消费（如会展、体育、娱乐）中优势日益凸显。大城市的服务消费数量、品质和多样性将是其成为消费中心城市的关键因素。大城市引领的服务消费增长，也有利于整个国家制造业产能的消化，用内需来代替部分外需。
因此，从生产和消费两个方面，大城市需认清服务业占比提升的客观规律，要看到服务业赋能于制造业，又同时消化制造业产能的作用，着力在都市圈内形成中心城市赋能周边中小城市制造业的优势互补格局。
第三，优化新技术新形势下的城市空间形态。因服务业在GDP和就业中比重持续上升（大城市尤甚），城市空间形态需适应此发展趋势。有观点认为两大因素会逆转或减缓人口集聚的趋势：线上技术与人工智能兴起，以及出口导向发展路径受阻。
我和黄维晨的研究表明，线上技术（含平台经济）与线下的密度是互补的，因此其发展非但不稀释人口密度，反而会强化其对经济活动的重要性。此外，人工智能主要替代制造业岗位，却在服务业持续创造新岗位，从而推动人口向利于服务业发展的城市（尤其大城市的中心城区）集聚。再者，在出口导向模式转变背景下，中国制造业占GDP比重或将回调，服务业占比持续上升；同时制造业出现技术替代人工的进步，愈发凸显服务业的就业创造核心地位。综上，技术进步不会弱化城市人口规模、密度与流量的价值，反使大城市（尤其是其中心城区）依托这些要素发展服务业的优势更强。
与此同时，伴随服务业占比提高及人口向大城市集聚的趋势，需认识到部分传统空间规划理念（尤以“多中心”和疏散城市人口思想为代表）已难以适应新发展阶段。当然，首先必须承认，当大城市规模（面积和人口）达到一定程度，功能上必然催生副中心，形成多中心格局。但即使是多中心，也需要研究副中心与主中心距离远近，以及主副中心间人口密度梯度对城市发展的影响。我和高亚飞、郑怡林基于全球1200个城市的研究发现：全球样本超70%城市呈现“中心至外围人口密度梯度（即密度下降幅度）”逐步上升的趋势，中国此比例不足60%，反映中国城市空间规划相对保守滞后。
我们的实证研究同时显示，人口密度梯度更低（即中心和外围密度更接近）、城市多中心格局更散的城市，其第三产业发展更弱，交通拥堵却更严重。其中的道理也并不复杂，因为服务业发展离不开供给和需求双方在同一时空里互动，城市人口密度低、人口分布更疏散到外围，则人与人见面的距离更远，时间、金钱成本更高，结果要么是服务业发展不好，要么是出行距离更远，交通更拥堵。这警示我们，应摒弃工业化时代的“多中心、低密度、低密度梯度”思维，顺应城市发展规律，在服务业占比越来越高的大城市，促进人口适度回归中心城区。
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